《条例》解读：
　　第一条 为了规范地方各级人民政府机构设置，加强编制管理，提高行政效能，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，制定本条例。

　　【条文解读】

　　本条是关于制定条例的目的和依据的规定。

　　一、制定条例的目的

　　地方机构编制管理工作是国家机构编制管理工作的重要组成部分，是党和国家配置执政资源的有效途径。多年来，中央相继出台了一系列政策性、规范性的文件，在指导地方机构编制管理工作中发挥了重要作用，同时也为机构编制立法提供了坚实的实践基础和充分的政策依据。制定本条例的主要目的是：

　　(一)进一步规范地方机构编制管理的基本秩序。近年来，随着经济社会迅速发展，机构编制工作也面临许多新的问题和挑战。在一些地方，仍然存在擅自增设机构、在行政机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等问题，上级业务部门干预下级机构编制的情况也时有发生，影响了机构编制的正常管理。为防止类似现象的发生和蔓延，有必要通过制定行政法规，规范和完善地方机构编制管理的基本秩序，同时将实践证明行之有效的制度、方法以法律的形式予以确认和规范。

　　(二)进一步完善地方机构编制管理体制，提高管理水平。地方机构编制管理的对象众多，任务繁重。过去，由于没有一部统一的行政法规，各地在机构编制管理体制、机构设置、职权配置等方面都不尽相同。通过行政法规进行统一规范，有利于制度的稳定和延续，也有利于完善地方机构编制管理体制，提高机构编制管理水平。

　　(三)完善机构编制法制体系，促进依法行政。随着我国依法行政步伐的加快，在行政管理领域，相关的法律法规已比较健全，机构编制管理方面也需要一些基本的法规与之衔接、配套。研究制定地方机构编制管理法规，有利于逐步建立和完善科学、统一的机构编制管理法规体系，在地方机构编制管理工作中做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，促进依法行政。

　　(四)强化机构编制法治意识，维护机构编制管理的严肃性。近年来，社会各界对制定地方机构编制立法的呼声很高。虽然在本条例出台前全国已有十多个省、区、市制定了机构编制管理的地方性法规或规章，但其法定效力低于国务院的行政法规，各级机构编制部门迫切希望尽早出台一部全国性的法规，以便对此有一个统一的规范。制定条例有利于加强党和政府对机构编制管理工作的领导，有利于增强社会各界的机构编制法治意识，排除各种不利因素对机构编制管理工作的干扰，营造机构编制依法管理的良好氛围，同时也便于社会各界的监督。

(五)为深化行政管理体制改革提供法律保障，促进行政效能的提高。实践证明，法律手段是巩固机构改革成果，控制机构编制随意膨胀的重要保障。加快推进行政管理体制改革，既要加大改革步伐，突破影响科学发展的体制机制障碍，又要从依法管理入手，巩固改革成果，防止出现反弹。同时，严格实行依法审批、依法管理，有利于规范机构编制管理的程序和规则，优化行政流程，提高政府运行效率，推动行政效能的全面提高。
 

　　二、制定本条例的法律依据

　　(一)宪法是我国的根本大法，也是制定条例的基本依据。宪法就国家机构的职权作出了一系列规定，例如：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(第三条);“一切国家机关实行精简原则，实行工作责任制”(第二十七条);国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，“审定行政机构的编制”(第八十九条);“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”(第一百零八条);“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”(第一百一十条)，等等。这些规定为制定本条例提供了最基本的依据。

　　(二)地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法也是制定本条例的重要依据。该部法律对地方各级人民政府的组织办法、职权划分和工作程序等作出了比较系统的规定，例如：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”(第五十五条);“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”;“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”(第六十四条);“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导”(第六十六条)，等等。这些规定为本条例的制定提供了重要依据。

　　(三)《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二十四条规定“地方各级人民政府行政机构的设置和编制管理办法另行制定”，为本条例的制定提供了直接的法律依据。

　　第二条 地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。

　　【条文解读】

　　本条是关于条例适用范围的规定。

　　从管理内容上看，机构编制管理主要包括职责管理、机构管理和编制管理。在不同历史时期，政府及部门的职责配置、机构设置和编制管理的内容和方式不尽相同，但分解整合职能、优化设置机构、控制编制数量是机构编制管理的主要工作。

同时，在职责、机构和编制确定后，还需要对其实际的运行情况进行跟踪监督。因此，条例作为有关地方机构编制管理的行政法规，其规范对象主要是职责管理、机构管理、编制管理和监督检查等几个主要方面。
 　　一、职责管理

　　职责管理就是要对各级人民政府工作部门及其内设机构进行科学的责任定位和职能划分。按照建设责任政府的要求，首先要明确各部门分别承担什么责任，在明确责任的基础上，界定和划分各部门及其内设机构的职能。机构编制管理的科学性和合理性，取决于行政责任的明确和行政职能的配置。构建比较完善的责任体系和职能结构，并根据形势任务的变化对职责进行动态调整、对各部门职责分工和衔接进行协调，这是机构管理和编制管理的前提和依据。

　　特别要强调的是，对行政机构的职责配置和协调进行规范，是本条例的一个特点。由于职责配置涉及很多实体方面的内容，本条例没有作详细规范，但第一、二章中包含了一些原则性要求和程序性规定。这样做，符合当前机构编制管理的现实需要，有利于机构编制管理工作的全面加强。

　　二、机构管理

　　机构管理主要是指对机构设置和调整的管理，具体包括对机构设置的数量、规格、名称等内容的管理。机构是职责的载体，职责是机构的内核，一定的职责需要设立一定的机构来承担，所以机构管理与职责管理是直接相联系的。机构管理就是要根据职责定机构，根据职责的变化适时调整机构，使机构设置更好地适应职责履行的需要。要做到这一点，关键是坚持各级人民政府及其机构编制管理机关对机构设置的统筹把握和严格管理，严肃机构设置的审批程序，防止擅自设立机构、擅自提高机构规格等现象的发生。条例第二章就地方各级人民政府行政机构及其内设机构设立和调整的审批权限与程序，作出了具体规定。

　　三、编制管理

　　编制管理主要包括三方面内容：一是核定并下达各级行政编制总额。根据宪法及有关规定，国务院核定各级人民政府的行政编制总额，并由地方各级人民政府逐级下达。二是核定行政机构的具体编制数额，即地方各级人民政府在编制总额范围内，对本级各行政机构的编制数额进行具体核定。行政机构的编制数额主要是根据职责加以确定的，在贯彻精简原则的前提下，做到有多少职责就核定多大的编制数额，使一个机构的编制数量与其所承担的职责相适应。三是核定领导职数，即对某一机构配备领导人员的数额作出规定，主要是根据有关规定加以确定。条例第二章就地方各级人民政府行政编制的审批权限与程序，作出了具体规定。

　　四、监督检查

　　由于机构编制管理是包括事前、事中、事后各阶段的全程管理，对机构编制执行情况的监督检查是机构编制管理一个必不可少的环节。机构编制方针政策的贯彻、有关法律法规的实施、“三定”规定的落实，都需要监督检查来加以保证。条例有关地方机构编制管理的实体性和程序性规定，要切实得以执行，监督检查是不可或缺的手段。因此，条例将机构编制的监 督管理作为一项重要内容，在第四章中专门做了规定。中央编办、监察部根据条例的相关规定，联合制定了《机构编制监督检查工作暂行规定》，就机构编制监督检查的主体、程序和方式等进行了细化，使监督检查工作逐步健全和规范。

 　　第三条 地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

　　【条文解读】

　　本条是关于地方机构编制管理原则的规定。

　　一、符合科学发展观的要求

　　地方机构编制管理工作“应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求”，这一表述体现了科学发展观的精神，实际上确立了科学发展观在机构编制管理工作中的统领地位。机构编制管理工作在党和国家工作大局中的特殊性和重要性，决定了我们必须把科学发展观作为根本指导方针，通过合理设置机构、科学配置职能、完善运行机制、提高行政能力，促进政府全面高效地行使权力、履行职责，为落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提供体制保障，使我国的行政管理体制逐步适应经济社会全面协调可持续发展的要求;必须牢固树立以人为本的管理理念，更加注重政府社会管理和公共服务职能的完善，更加关注直接面对基层和群众的“窗口”机构的建设，使职能配置和机构设置更加贴进和方便群众并有利于群众切身利益的问题的解决;必须确立围绕大局、统筹兼顾的工作思路，明确工作定位和工作目标，改进工作方法和管理手段，既严格控制机构编制，又重视适应工作需要及时调整机构编制，将机构编制管理工作放在党和国家的工作的大局中来运筹，为党和国家的中心工作服务。

　　二、适应全面履行职能的需要

　　地方机构编制管理工作要“适应全面履行职能的需要”，是指通过科学、规范的管理，使机构设置和编制配备能够保证政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。为此，机构编制管理机关在做好合理配置部门职责的同时，还应当及时掌握政府部门职能变化的情况，准确地分析职能变化对机构编制的影响，适时加以调整和优化，满足各级政府全面履行职能的需要。

　　三、遵循精简、统一、效能的原则

　　机构编制管理工作必须“遵循精简、统一、效能的原则”。这一原则是党和国家对机构编制工作的一贯要求。早在延安时期，毛泽东同志就提出，“精兵简政”必须是严格的、彻底的、普遍的，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。新中国成立后，在长期的改革和管理实践中，我们又反复强调精简、统一、效能，并将其作为我国机构编制管理工作的基本原则加以坚持。条例把这一原则通过法规的形式加以确认，有利于坚持机构编制管理的基本目标和要求，保持机构编制管理方针政策的长期性和稳定性。

　　(一)精简原则

　　我国社会主义初级阶段的基本国情和现实财力状况，要求我们必须长期坚持“精兵简政”的方针。改革开放以来，我国进行过几次大规模的政府机构改革，使机构设置和人员配备基本适应政府履行职能的需要，但随着经济社会的不断发展和经济体制改革的深化，政府机构的改革任务仍很艰巨，政府机构和人员的规模必须继续加以严格控制。当然，精简不能简单地理解为数量上的减少，主要是指要切实转变政府职能，减少政府运行成本，提高政府运行效能。
 　　(二)统一原则

　　这包括了两层含义：一是机构编制管理工作的高度统一。国务院统一领导全国范围内的机构编制管理工作，地方各级人民政府统筹管理本行政区域的机构编制，机构编制管理机关在同级人民政府领导下负责具体的管理工作。这里尤其强调“一枝笔”审批制度，即根据中央有关文件的规定，凡是涉及机构编制事项，均由机构编制管理机关“一家管理、一家审批、一家发文”，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。二是政府职责体系和机构设置的有机统一。要从政府整体上所担负的责任出发，通盘考虑职责的具体配置和机构的具体设置，使之适应政府职能的全面高效履行，并且形成部门间协调配合机制，使各部门的工作形成一盘棋，服从和服务于党和国家中心工作的大局。

　　(三)效能原则

　　机构编制管理的精简和统一，最终都要服务于提高政府的运行效能。效能原则的基本要求是，机构编制管理工作应当通过科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，不断改善机构编制资源的配置效率，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，促进政府整体效能的提高。坚持效能原则，应当做到以下两点：一是分工合理。职能划分得科学、合理，是保证行政效能的前提。如果职责不清楚、不明确，或者交叉、重复，必然造成不同机构间的权力争抢或者推诿扯皮，从而降低政府运行的效能。二是权责一致。责任与职权是机构的两大要素，两者的相互关系状况，直接制约着机构的效能。一个机构负有多大责任，就应赋予多大职权，反之，有多大职权，就应承担多大责任。实践证明，机构的职权与责任相一致，是保证和提高机构效能的重要条件。

　　第四条 地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。

　　【条文解读】

　　本条是关于地方机构编制管理体制的规定。

　　统一领导、分级管理，是我国现行的机构编制管理体制。这一管理体制是由我国作为单一制国家的体制决定的，也是我国机构编制管理几十年来的一贯做法，符合我国机构编制管理工作的现实需要，对全面加强机构编制管理、保障行政管理体制改革的顺利进行发挥了重要作用。条例将这一体制通过法律的形式加以确认。

　　统一领导，指的是国务院统一领导各级人民政府的机构编制管理工作，制定全国性的机构编制管理法律法规和方针政策，由国务院机构编制管理机关负责组织实施、具体落实和监督检查，并具体指导和协调地方各级人民政府的机构编制管理工作。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及本条例的规定，统一领导主要体现在：规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，审批省、自治区、直辖市人民政府厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，审定地方各级人民政府的行政编制总额，审批不同层级之间行政编制的调整，在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理，制定事业编制的全国性标准，审核地方的事业单位机构和编制管理办法等。
 　　分级管理，指的是县级以上地方各级人民政府在国务院的统一领导下，负责本地区的机构编制管理工作，制定符合本地实际的地方性法规和政策措施，由同级机构编制管理机关负责组织实施、具体落实和监督检查，并具体指导和协调下级人民政府的机构编制管理工作。

　　第五条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。

　　【条文解读】

　　本条是关于机构编制管理机关的管理权限的规定。这里所说的机构编制管理机关，包括了各级机构编制委员会及其办事机构——编办。机构编制管理机关依据有关法律法规的规定和同级人民政府赋予的管理权限，履行管理职责。

　　总的来看，各级机构编制管理机关的职责权限有很多共性的方面。比如：研究拟定机构编制管理的方针、政策和规划计划，经党委、政府批准后负责贯彻落实;承担本行政区域内机构编制管理的具体管理工作，审核同级人民政府行政机构和事业单位的职能配置、内设机构、编制和领导职数;对本行政区域内各级、各部门的机构编制执行情况进行监督检查，等等。

　　当然，不同层级机构编制管理机关的职责范围也不尽相同。根据宪法、法律以及有关规定，有些职责应由国务院机构编制管理机关承担，比如，研究拟定全国机构编制管理的行政法规和方针政策，审核地方各级人民政府的行政编制总额，审批不同层级之间行政编制的调整，制定事业编制的全国性标准等。有些职责应由省一级机构编制管理机关承担，比如，统一制定本省、自治区、直辖市事业单位机构编制管理办法，研究拟定本行政区域内各级人民政府行政编制总额的方案，审批本行政区域内乡镇事业编制总量等。有些职责应由县一级机构编制管理机关承担，比如对乡镇人民政府行政机构和事业单位的机构编制进行具体管理等。

　　在上下级机构编制管理机关之间，除规定的上级对下级的审批事项之外，主要是业务上的指导与被指导、监督与被监督的关系。这与统一领导、分级管理的机构编制管理体制是一致的。

　　第六条 依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。

　　【条文解读】

　　本条是关于地方机构编制管理和人事管理、财政管理等之间相互协作与制约机制的规定。

　　一、人员的考录调整、经费拨付应当以机构编制部门批准的机构和编制数为依据

 　　对此，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)明确要求，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，公务员主管部门才能配备人员和核定工资，财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费。

本条中，所谓“国家规定的程序”，是指有关法律法规和规范性文件所规定的机构编制审批程序，其中包括了本条例第二章规定的行政机构及其内设机构设置的审批程序，第三章规定的行政编制核定程序。所谓“设置的机构和核定的编制”，是指各级人民政府及其机构编制管理机关按照规定权限和程序，批准设立的机构数额和确定的编制数额。“录用”是指行政机构在规定的编制范围内，经公务员主管部门批准，招录和使用公务员。“聘用”主要是指事业单位在规定的编制范围内，经公务员主管部门批准，采取签订聘用合同的形式吸收新的工作人员。“调配”是指在不同行政机构之间或行政机构与其他机构之间进行的人员调动，或者在同一机构内部不同部门或岗位之间进行人员调整。

　　二、建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制

　　机构编制管理是一项综合性工作，必须与人事管理、财政管理等相互配合、相互制约，才能形成有效的控制机制。近年来，一些地方结合实际，探索出预算手段、法律手段、行政手段相结合，机构编制、财政、组织人事、监察、审计等部门相互协调的综合约束机制，取得了比较好的效果。条例在总结这些有益经验的基础上，以法规形式对此提出了原则要求。这样规定有利于机构编制部门与相关部门形成合力，共同把好进人关，保证机构编制管理的严肃性和有效性。本条规定，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。这主要是指，机构设置和编制配备既要适应职能和任务的需要、保证各方面工作的正常运转，又要把实际财力状况作为确定机构编制的一个重要因素，坚持适度从紧，节约行政成本，以尽量小的行政成本创造尽量大的行政效益。

　　三、机构实有人员不得突破规定的编制

　　本条中所称的“机构”，既包括行政机构，也包括事业单位。“机构实有人员”，是指行政机构或者事业单位实际在岗、承担一定职责的全体工作人员。依照本条规定，机构实有人员数应当小于或者等于规定的编制数，但不得超出规定的编制数。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)规定，凡按规定批准设立的行政机构和事业编制都要实行定编定员，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制领导职数相对应。

　　四、禁止擅自设置机构和增加编制

　　机构的设立和编制的增加，必须报经机构编制管理机关审核，由机构编制管理机关按照规定的程序报请批准。未经规定的程序审批，任何部门和单位无权自行设立机构，无权自行确定编制。如有未经批准擅自设置机构和增加编制的情况，财政部门不得为其提供任何形式的经费来源。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)要求，对超编进入的人员，公务员主管部门不得办理录用、聘用、调任手续、核定工资，财政部门不得列入统发工资范围，不得以虚报人员等方式占用行政编制和事业编制、冒领财政资金。（待续）