第七条 县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。
 

　　【条文解读】

　　本条是关于禁止“条条干预”问题的规定。

　　“条条”是相对于“块块”而言的，我们习惯把管理中有上下级划分的系统称为“条条”;把以地域划分的系统称为“块块”。禁止“条条干预”，是机构编制管理工作的一贯要求。条例针对实际工作中“条条干预”问题仍然比较突出的状况，将其作为一项禁止性规定，纳入法律规范中。其基本要求是，机构编制实行集中统一管理，上级业务主管部门对本系统下级部门和单位的机构编制事项，不能直接或间接采取任何形式进行干预。

　　1997年颁布实施的《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定：“国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作，不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”中共中央办公厅、国务院办公厅于2001年和2002年下发的有关文件中也要求，各部门在制定规章、下发文件时，不得就机构编制问题作出规定;不得要求地方政府设置上下对口的机构，不得把地方机构设置与划拨经费相联系，更不得把是否设置机构作为“评比”、“达标”的条件，从而干预地方机构设置。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)进一步明确要求：“上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依据。”

　　第八条 地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。

　　地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。

　　【条文解读】

　　本条是有关行政机构设置原则的规定。

　　一、科学配置职责

　　地方各级人民政府行政机构的设置，是国家政权建设的一项基础性工作，也是党和政府配置执政资源的重要组成部分。设置机构的基础是职责配置，也就是要解决所设机构是“干什么”和“由谁干”的问题。在职责配置中关键是如何体现“科学”二字。首先，机构编制工作要以科学发展观为指导，通过合理设置机构，完善行政机构运行机制，提高行政能力。其次，机构编制工作要尊重行政管理体制与机构编制的发展规律，坚持一切从实际出发，实事求是。例如，随着行政管理体制改革的不断深化，要强化政府社会管理和公共服务的职能，就要正确处理好政府与市场、政府与社会、政府与中介组织的关系，将政府的职责定位在该管而且必须管好的事情上，政府管不了也管不好的事情可以交给市场、社会和中介组织。

　　科学配置的目标是：职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。“职责明确”就是该由哪个部门干的事要明确，规定不能模棱两可，使人产生歧义或者无从下手。“分工合理”就是要避免机构职能上交叉重叠，防止出现“一事都争着管”或者“都不管”的情形。“权责一致”就是在赋予部门权力的同时还必须规定相应的责任，实行权责对等。通过强化责任追究，健全行政问责制，建设责任政府。“决策和执行相协调”就是要从制度上保证决策内容和决策程序的科学以及监督顺畅和执行有力，改变权力过于集中的现象，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，提高政府的公信力和执行力。

　　二、机构精简

　　我国宪法第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。条例的规定既是根据宪法法律的规定，同时也体现了深化行政管理体制改革的必然要求。为了科学配置职责，有必要将职责相同或者相近的部门综合设置，减少因机构横向设置过细造成的部门间职责交叉和重叠，实现机构精简。

　　三、动态调整

　　地方各级人民政府行政机构的设置还应当根据经济社会发展的变化以及政府履行职责的需要，有增有减，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条的规定：“地方各级人民政府每届任期五年。”为了保证工作的连续性和稳定性，在一届政府任期第九条 地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准;其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　【条文解读】

　　本条是有关行政机构设立或者调整的程序性规定。

　　一、审批程序

　　地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。

　　(一)审批的事项：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称。”“设立”是指根据有关规定或者决定，需要新设立一个行政机构，这个机构可以是政府的工作部门也可以是其它的行政机构。“撤销”是指通过法定程序这个机构不再存在也不能履行过去的职能。“合并”是将两个或者两个以上现有的行政机构并为一个。“变更规格”是指原有行政机构的规格发生变化，被提升或者降低，比如，将一个副处级单位提升为处级单位。“变更名称” 是指由于职能或者隶属关系变化等原因，原行政机构使用新的名称。
 　　(二)审批的程序：“由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”比如，某县根据工作需要,打算合并两个行政机构,首先应由这个县的政府提出方案,具体方案的拟定应是编办并报编委同意。形成方案后,以县政府的名义报县的上一级人民政府的机构编制机关审核,由上一级机构编制机关报同级的人民政府批准。

　　根据中央和国务院有关文件的规定，机构编制管理机关是各级机构编制委员会的常设办事机构，既是党委的工作部门，也是政府的工作部门。地方各级机构编制委员会办公室具体执行中央的机构编制政策和下达的机构编制指标，对本级工作部门和直属事业单位的职能、内设机构、人员编制、领导职数及各部门所属事业单位的机构编制和下一级工作部门的设置实行直接管理。因此，机构编制管理机关履行职责的行为实际上就是政府的行为。如果将机构编制机关的工作与政府的工作完全分割开，认为条例规定由政府报方案，机构编制机关可以不参与拟定方案的理解是不正确的。

　　关于省、自治区和直辖市直接管理市、县机构编制，如何与此条有关行政机构设置应报上一级政府审批的规定相衔接的问题，根据宪法第三十条关于“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，“直辖市和较大的市分为区、县”的规定，省的“下一级”可以是市，也可以是县;市的“下一级”可以是县，也可以不是县。因此，省、自治区和直辖市直接对市、县机构编制进行统一管理的做法，与此条规定不存在冲突。对于副省级市的机构编制事项条例中没有涉及,我们认为，仍然应当按照现有的政策和文件规定执行。

　　二、备案程序

　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”为了与法律相衔接，条例规定：“县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。” 根据有关文件的规定，“省级以下政府不分为组成部门和直属机构，统称政府工作部门。”因此，省一级需要备案的只是“地方各级人民政府的工作部门”，其它行政机构的设立、撤销或者合并不需要报人大常委会备案。

　　的五年内，除个别情况外，各级地方人民政府的工作部门一般不作大的调整。

　　第十条 地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。

　　行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案;协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

　　【条文解读】

　　本条是有关行政机构职责管理与协调机制的规定。

　　一、职责管理
 　　为防止行政机构职责交叉重复，造成部门之间的相互推逶和扯皮，从而降低行政效率，本条规定，相同或者相近的职责，原则上由一个行政机构承担。这里不排除特殊情况下由几个部门共同承担某项职责的可能性。

　　二、职责协调的机制

　　本条规定“行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。”这里的“有异议”不是指在划分职责时的不同意见，而是指在执行中或者说是在遇到问题需要解决时，不同部门对各自应当承担的职责存在不同的理解和认识，从而影响了问题的及时解决。因此，本条规定了两种协调办法：一是协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案。这主要是充分发挥各部门的主动性、积极性，鼓励部门之间的配合与协调，但要将结果报本级机构编制管理机关，以便进一步加强对职责的管理和动态调整。二是协商不一致的，有异议的部门应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调的意见，经机构编制管理机关协调后，报本级人民政府决定。

　　第十一条 地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制;可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。

　　为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。

　　【条文解读】

　　本条是关于设立议事协调机构的规定。

　　一、严格控制议事协调机构的设立

　　在行政运行过程中，经常会有政策执行和职责分工中的各种分歧和问题，需要在一些层次和环节上进行沟通与协调，议事协调机构在这方面发挥了重要的作用。议事协调机构主要承担跨行政机构、跨行政区域重大问题、重要业务工作的研究决策或组织协调工作。议定事项经批准后，由有关行政机构按照各自职责负责处理。根据我国现行行政管理体制和各级机构设置状况，设置少量议事协调机构是必要的。通过各部门的协商取得共识、形成合作，使一些争议性问题在事先找到解决的方案，可以降低决策成本，提高决策效率。目前，议事协调机构设置过多，有的代替了部门的工作，有的常设化、实体化，增加了工作层次和环节，降低了行政效率，因此，议事协调机构的设立必须严格控制。现有机构可以承担或者进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。条例实施后，对议事协调机构的审批应当按照本条的规定执行，对以往设立的议事协调机构，应当按照条例的精神，撤销与现有职能部门工作交叉重复或临时性工作任务已经完成的议事协调机构;合并工作任务相近、组成单位基本相同的议事协调机构。

　　二、条件和期限的规定

　　有些议事协调机构是为了完成临时性工作任务而设立的，或者是为办理一定时期内某项特定工作设立的，对于这类机构在设立之初就应当明确规定其撤销的条件和期限，在完成任务后应当按照规定履行必要的撤销手续。
　　第十二条 县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。
 　　【条文解读】

　　本条是有关议事协调机构的办事机构的规定。

　　条例对议事协调机构的办事机构作了比较严格的规定。根据本条的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要设立议事协调机构，但不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。也就是说，议事协调机构可以将办事机构设在有关职能部门内,但不独立,也不新增人员编制。还可以通过建立形式灵活便捷的部门联席会议机制，沟通情况，信息共享，协调分歧，减少行政层次，降低行政成本。

　　第十三条 地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

　　【条文解读】

　　本条是有关行政机构内设机构的规定。

　　一、设立的原则

　　内设机构是指地方各级人民政府工作部门内部为履行职责需要而设立的机构。内设机构是政府工作部门的重要组成部分，所以，条例对此作了专门的规定。内设机构的设立要符合精干的原则，要减少层次，横向分工不宜过细，能设一个机构的不设两个或者两个以上。

　　二、审批程序

　　内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，首先要由该行政机关提出，报同级人民政府机构编制管理机关审批。比如，某县公安局要新设立一个科，应由这个公安局将设立的报告送县编办审核后报县编委按规定程序审批。

　　三、与公务员法相关规定衔接的问题

　　《中华人民共和国公务员法》第十六条规定：“ 公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。”关于县级人民政府行政机构设立必要的内设机构，如何与公务员法第十六条有关领导职务层次最低为“乡科级副职”的规定相衔接的问题，我们认为，机构规格与领导职务层次既有联系，又有区别。县级人民政府行政机构可以根据本条例第十三条规定，设立必要的内设机构;同时，在确定行政机构工作人员的行政级别时，应遵循公务员法第十六条的规定。